【特稿】张向晨：中国基建企业的国际化道路：历程、现状与展望

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张向晨

世界贸易组织副总干事，历任商务部国际贸易谈判副代表（副部长级）、商务部副部长、党组成员，常驻世界贸易组织代表、特命全权大使，兼常驻联合国日内瓦办事处和瑞士其他国际组织副代表等职务。

基础设施建设是全球公共产品，也是中国对外经贸合作的传统优势和亮点。我曾于2014至2017年在商务部分管对外投资工作，参与了一些海外大型项目的设计和实施，也结识了一些中国国际工程企业的负责人，经常座谈交流。他们从中国“走出去”战略和企业国际化的长期实践中，总结出许多真知灼见和宝贵经验。客观来看，中国基础设施建设企业国际化存在起点低、基础差的客观事实，这是与发达国家同类企业的重要区别，也是分析研究中国基建企业国际化道路所不能忽略的重要阶段性特征。当前，中国在基础设施建设领域积累了相当的技术、管理和制造优势，基建企业国际化发展取得长足进步，已步入“人到半山路更陡”的关键阶段。面对新冠肺炎疫情后的大变局，我们要及时总结经验，前瞻未来，以中国智慧、中国方案助力全球基础设施建设迈入新的发展阶段。

（图源：govtech.com）

一

中国基建企业国际化的发展历程

中国改革开放的历程，也是中国企业和中国基础设施建设逐步国际化的进程。二十世纪六七十年代，部分中国企业通过承担国家对外经济援助的工程项目建设，逐步熟悉了亚非拉发展中国家的基建市场特点和商业渠道。改革开放后，这些企业便以“窗口公司”的名义进入国际基建市场，通过竞标承揽中小型现汇工程。在“走出去”的初始阶段，许多中国企业不约而同地选择对华友好、基础设施刚刚起步、项目整体要求较低的发展中国家，主要开展一些技术含量不高但国内技术成熟的基建项目，这符合当时的国情特点，与中国企业自身的能力水平是相匹配的。
中国作为后来的追赶者，有一个学习和借鉴先发领跑者的过程。从二十世纪八十年代中国在云南鲁布革水电项目使用世界银行贷款招标施工开始，中国基建企业对发达国家先进的管理制度和技术优势有了切身感受，逐步深入认识和了解国际市场工程项目。鲁布革水电项目是中国改革开放初期第一个利用世界银行贷款的工程项目。根据贷款协议，鲁布革工程引进了国际招标，并在国际招投标过程中引入了中国当时尚不熟悉的合同制管理模式。鲁布革经验带来了思想的解放，对中国传统的投资体制、施工管理模式乃至国企组织结构等都提出了挑战，对中国工程行业产生了巨大影响。1987年6月，国务院副总理李鹏在全国施工工作会议上，要求国家有关部门对鲁布革管理经验进行全面总结，在建筑行业推广鲁布革经验。同年8月6日《人民日报》头版头条发表题为《鲁布革冲击》的长篇通讯，引起社会强烈反响。由此，新的水电建设体制逐步确立，中国水电建设率先实行业主负责、招标承包和建设监理制度，推广项目法施工经验。此后，全国大小施工工程开始试行招投标制与合同制管理，鲁布革水电站也因此被誉为中国水电基础设施建设工程对外开放的“窗口”，引发中国企业的普遍思考和“头脑风暴”，迈出主动了解和对接国际市场、国际规则的步伐。正如中国海油工程公司负责人所说，“刚开始参与国际市场竞标时，标书总比别人‘薄’，包装总比别人差，回答具体技术要求总是不精准。在优胜劣汰的残酷竞争中，我们体会到要想真正在国际市场站稳脚跟、跻身世界强手之林，就要拿别人的标准来衡量自己。自身不硬是没有出路的。”既然是在国际市场上竞争，就要按市场规则办、按国际惯例办，这是中国企业成功实现“走出去”的两条硬道理。
随着中国改革开放进程持续深化，充分利用“两个市场、两种资源”，加快推动国际化战略，演变为越来越多中国企业实现可持续发展的内在需求。“走出去、天地宽”，勇于冲出国门，逐渐成为中国企业的普遍共识。在与国际对手“真刀真枪”的激烈竞争中，中国基建企业不断强筋骨、补短板、苦练内功、拓展视野，不懈提升国际化经营水平。
（图为鲁布革水电站，图源：ChinaIndustryTour）

二

中国基建企业国际化的发展现状

自2000年中国实施“走出去”战略以来，境外工程承包业务持续快速发展。特别是2013年中国提出“一带一路”倡议，基础设施互联互通是优先发展领域，不少中国企业获得了宝贵发展机遇，加速成长为具有全球影响力的国际化企业。
如今全球知名的华为公司，国际化之旅可以用“跌跌撞撞”一词来形容。海外创业之初，华为根据自身能力和中国外部市场环境，首先选择进入技术壁垒较低的广大发展中国家，待站稳脚跟并掌握与爱立信、诺基亚等美欧电信巨头竞争的诀窍后，再渐次进入发达国家市场。尽管发展中国家的网络基础设施相对较差，市场门槛相比发达国家也低得多，但来自美欧企业的竞争仍非常残酷。华为采取的市场策略被称为“土狼战术”：通过高投入的研发，获取产品在技术和性价比方面的领先优势，并借助大规模席卷式的营销手段迅速占领市场，在最短的时间内形成“研发—产品—市场—研发”正反馈的良性循环，利用“机会窗口”获取超额利润，继续投资优化产品，敢于驾驭激烈的价格竞争，进一步扩大和巩固市场主导地位。事实证明，华为这一策略是成功的。
三峡集团在成功建设举世瞩目的三峡工程后，深感不能躺在“功劳簿”上吃老本，企业已有的巨大体量单纯依靠国内市场难以进一步发展，必须尝试着走出国门，到更加广阔的国际水电市场上施展拳脚。经过艰苦努力，三峡集团境外业务布局深入到以巴基斯坦为中心的“一带一路”沿线国家市场、以葡萄牙和德国为中心的美欧发达国家市场、以巴西为中心的南美洲市场等，涉及水电、风电、光伏等清洁能源板块，截至2020年底发电总装机逾1500万千瓦，有力带动了中国水电产业“走出去”。
招商局港口控股有限公司（简称“招商局港口”）是中国最大的港口开发、投资和运营商，企业发展与中国经济和对外贸易发展高度相关。面对国内港口市场饱和、增长逐渐放缓的趋势，招商局港口决定将开拓海外市场作为企业发展壮大的必由之路，持续加快国际化步伐。成功推进斯里兰卡汉班托塔港、科伦坡港、吉布提港等大型基建项目，布局南亚、非洲、欧洲及南美洲等地区。截至2020年底，共投资参资26个国家和地区的50个港口，朝着成为世界一流的港口综合服务商稳步迈进。
据中国商务部统计数据，“十三五”期间中国对外承包工程累计新签合同额约1.27万亿美元，累计完成营业额约8259亿美元，业务规模实现平稳有序发展。2021年，有78家中国内地企业入选美国《工程新闻纪录》（ENR）评选的“全球最大250家国际承包商”，占250家上榜企业的31%，入选企业数量蝉联各国榜首，超过美国（41家）、土耳其（40家）、意大利（12家）、日本和韩国（均为11家）。中国企业在2020年实现国际营业额1074.6亿美元，占250家上榜企业国际营业总额的25.6%，继续保持领先地位。中国基建海外布局遍及全球200多个国家和地区，亚非拉国家仍是精心经营的重中之重，营业额占总数的九成以上，所开展业务已基本实现在全球交通运输、能源电力、水利、通信、石化、工业与民用建筑等各类型基础设施的点网交织、全面覆盖。中国企业通过承揽实施这些大型合作项目，从传统施工总承包项目、EPC（设计—采购—施工）项目为主，向投资带动工程承包、规划设计引领、投建营一体化等高层次合作转变，探索通过BOT（建设—经营—转让）、PPP（政府和社会资本合作）以及对外投资并购等方式拓展新的业务空间，并成功带动中国装备、技术、标准和服务“走出去”，发挥了较好的示范效应。

三

中国基建企业国际化面临的风险挑战

当前全球政治经济格局正处于深度调整期，经济增速放缓、新冠肺炎疫情等使得全球价值链融合受阻，产业链脆弱性暴露，逆全球化思潮泛滥，贸易保护主义抬头，国际规则重构竞争加剧。由于国际市场各种复杂因素交织影响，中国企业在海外运营的风险大于国内市场，风险管控决定着企业国际化经营的成败。全周期的国际工程项目建设内容复杂、工程周期长、项目要求高，还可能包含特定服务贸易，其实施过程难以一帆风顺。不少中国企业“走出去”交的第一笔“学费”，往往是风险控制不到位造成的。但也正是通过应对各类突发安全事故和社会冲突影响，积累实践经验，持续强化风险管控能力，中国基建企业才打造出一批“特别能吃苦、特别能忍耐、特别能战斗、特别能团结”的优秀海外项目团队，有效克服各类风险挑战，不断发展和壮大企业。

1

亚非拉市场基本配套条件不高，

需要中国企业因地制宜采取

符合当地特点的合作模式

不少发展中国家对促进经济增长、改善民生条件有迫切需求，但相关基础设施匮乏落后，形成较大瓶颈制约。这一方面是囿于有关国家的财政及融资能力，建设资金投入严重不足，另一方面是已建成基础设施的后续运营缺乏相应的管理技术人才。在目前形势下，单纯延续传统的“交钥匙”工程实施模式，已难以完全满足境外市场的客观需求。同时，全球基础设施开发模式加快转变，新模式、新路径不断涌现，各基建强国企业围绕市场的竞争十分激烈，中国企业现有的体量、能力和市场地位等因素决定了不能永远停留在承包商或EPC业务层面，必须根据目标国实际情况，转向采用投资、建设、运营一体化的管理模式参与境外工程项目，实现企业转型升级为开发商、承包商和运营商一体化的综合性建设投资集团。在上述背景下，中国政府从2015年起通过多个渠道推动有条件的基建企业向“投建营一体化”转型。以中国开展的对外援助为例，中国在向广大发展中国家提供的成套工程项目中强调“投建营一体化”理念，提升工程项目全生命周期集成化管理水平，推进规划设计、施工、运营等全产业链深度融合。近年来，越来越多的中国企业加快推动国际工程承包业务转型升级，推广“投建营一体化”模式，努力实现承包和投资业务的融合与互动，并取得实质性进展，提高了企业盈利能力。这一转型是一个长期趋势，不可能一蹴而就，但符合条件、有内在需要的中国企业都可以积极尝试。

2

中国企业管理架构仍需进一步

适应国际竞争要求

由于历史原因，中国参与境外基础设施建设的许多大型国际工程企业都是国有企业。国有企业的海外运营管理与国内相比有很大不同，各国国情千差万别，法律法规和营商环境差异明显，需要企业“因国施策”。目前大型企业多采用集团化管理模式，关键是高层决策管理者要充分认识国际市场的复杂性和竞争的严峻性，深刻理解海外企业管理的内在规律，尊重国际化人才，推进本地化管理，注重保持企业组织架构的稳定性，兼顾组织灵活度，持之以恒打造企业海外品牌效应。例如，中国电建集团总结实践经验，归纳提炼出“五个统一”的管理架构基本原则，即统一战略规划、统一品牌管理、统一市场布局营销、统一履约监管、统一风险防范，具有一定的借鉴意义。此外，国有企业如何在国际基建市场进行资产运作、盘活存量资产、多元化获取投资收益，实现国有资产的保值增值，也是需要进一步研究的重要课题。

3

中国企业内部恶性竞争问题

亟需解决

在中国企业“走出去”的过程中，有一个痛点无法回避，就是企业之间的恶性竞争。美欧基建市场门槛较高，中国企业一度很难进入承揽项目，加上美欧主要基建企业进入国际市场早，积累了先发优势，导致中国企业只能扎堆进入发展中国家的基础设施中低端市场，经常出现几家甚至十几家中国企业同时竞标的情况；部分企业为了拿到订单、积累业绩，干脆采取低于成本报价的策略，造成严重内耗和恶性竞争，破坏了市场秩序。尽管中国政府针对该问题进行了宏观指导，采取很多办法加强行业和企业协调，取得了一些成效，但尚未完全消除这一顽疾。从历史纵深的角度看，一方面可以理解企业当时开拓海外市场所面临的恶劣竞争环境，不应事事苛求；另一方面确实应该剖析案例，认真总结经验教训，避免重蹈覆辙。我们有理由相信，随着中国相关法律法规日益完善、企业内部管理逐步优化、国际化水平不断提高、企业间互动更加成熟克制，中国基建企业的竞争方式也将更加规范、有效、可持续，从而形成良性竞争。

4

美欧在基础设施领域与中国

竞争加剧

我担任常驻世界贸易组织大使期间，曾在2018年7月举行的世贸组织总理事会上，与美国代表围绕中国国有企业性质等问题进行过较为激烈的辩论。当时美方提交的文件花费大量笔墨试图说明中国政府对企业的“控制”，并希望建立这样一种逻辑关系，即中国企业因为受到控制，所以是履行政府职权的“公共机构”，应承担相应世贸组织协定，比如补贴协定下的义务。我发言指出，中国宪法第十六条对国有企业的自主经营权做了明确规定，美方所谓指责没能提供中国政府干预企业正常经营活动的证据。世贸组织上诉机构在中国诉美国反倾销和反补贴措施案（DS379）的裁决中，明确驳斥了美方逻辑，指出“不能仅仅因为一个实体的所有权性质或者是否受政府控制来认定该实体是公共机构”。没有硝烟的战场不只局限在世贸组织，南美、东南亚的少数国家政府受美欧观点影响，也曾以中国国有企业属于受政府控制的公共机构为由，限制其参加基建项目招投标，或在税收等政策上采取不公平待遇。我们明确反对有关做法，并对外做了许多解释协调工作，保护中国企业的合法权益。此外，中国“一带一路”倡议所取得的累累硕果让美欧感受到一定压力。2021年6月举行的七国集团（G7）英国峰会期间，美国主导推出“重建更美好世界”（Build Back Better World，B3W）基建计划；2021年7月13日，欧盟批准“全球联通欧洲”战略（A Globally Connected Europe），并于同年12月1日发布“全球门户”计划（Global Gateway），计划在2021—2027年间动员3000亿欧元投资。美欧密集推出多项倡议举措，主打内容都是基础设施建设，这一方面印证了中国在基建领域取得的巨大进步，另一方面，上述倡议举措或直接或间接针对“一带一路”倡议推出替代方案，对一些亟需资金的发展中国家具有一定吸引力，如落地或将与“一带一路”倡议形成直接竞争。

四

中国参与全球基础设施建设展望

站在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，面对世界政治经济百年未有之大变局，和平与发展仍然是世界的主题。经过40多年的改革开放，中国作为世界第二大经济体，市场体量已十分庞大，发展模式需要进行一些调整，要更多地依赖国内大市场来完成经济发展的循环，这是基础，也是立足点。同时，也不能忽视和国际上的经济交换，这是重要的补充，能扩展中国的发展空间。国内国外是相辅相成的，忽视任何一方面都不能实现更好的发展。国内国际双循环新发展战略的提出，正是中国在面临国际规则重构的情况下做出的稳健和理智的判断。如果能在国内国际形成一种良性互动的局面，一方面国内市场更加畅通、障碍减少，另一方面中国对世界大门越开越大，并持续推动世贸组织改革与区域合作，加强基础设施领域互联互通，中国完全可以在全球化的调整期继续保持经济社会稳定发展。
应当看到，在国际循环方面，国际基础设施建设市场仍有很大拓展空间。比如数字经济、绿色经济的发展都需要在5G通信、风能、太阳能、节能建筑、交通设施等基建领域加大投入，这为中国经济发展和中国企业“走出去”实现国际化提供了很多新机会。世界各国对基础设施的需求依然旺盛，但受新冠肺炎疫情和地缘冲突导致经济衰退影响，各国又普遍存在建设资金筹措难的问题，如何破解融资瓶颈，真正将机遇转化为现实，成为亟待解决的重要课题。从前期实践看，支持和鼓励企业通过产融结合创新合作模式，逐渐成为各国政府努力倡导和推动的重要方向。2015年10月，全球基础设施中心（Global Infrastructure Hub，GIH）在二十国集团（G20）框架下成立，致力于进一步促进各国政府、私营企业和金融机构开展合作，完善国际基础设施市场的融资运作机制。同时，G20成员国工商界人士强调基础设施资产证券化对解决融资瓶颈的重要作用，建议政府提升基础设施投资的生态系统，尤其重视吸引社会资本投资基础设施。
目前，中国政府通过设立专项优惠贷款、成立专项基金、倡议设立金融机构等方式对全球基础设施建设给予支持，鼓励企业创新融资模式，打通建设资金瓶颈。中国政府主导成立了金砖国家开发银行、上海合作组织开发银行和亚洲基础设施投资银行，并出资400亿美元成立丝路基金，为“一带一路”沿线国家基础设施建设项目提供投融资支持。从企业层面来看，为增强自身国际竞争力，很多国际承包商在具体实践中大力推动产融结合，以BOT、PPP等多种形式开展基础设施投融资，并进行海外股权投资、兼并收购等投资业务，推动其海外投资业务创新发展。很多中国承包商越来越重视产融结合对其投资业务的促进作用，通过产融结合参与海外项目投资与建设，完善海外市场和全球布局，实现自身经营战略调整和发展模式转型。产融结合逐渐成为国际承包商实现自身多元化和跨越式发展的重要途径和手段。
在当前和未来相当长的一段时期，基础设施作为全球公共产品，其建设运营仍存在着特殊性和外部性，需要各国政府、金融机构和相关企业共同发力，寻找符合各国实际的商业模式，创造性地推动产融结合，为全球基础设施市场化运作和国际合作提供新的发展契机和动力。
国际社会可在以下三个方面共同努力：

1

创造鼓励投资的政策环境

各国政府应努力消除贸易投资壁垒，积极推动基础设施的标准化投资项目，方便外国投资者参与，营造公平、透明、开放、有序、稳定的投资环境，为具体项目落实和融资汇兑创造便利条件。培育和完善与基础设施项目开发相关的风险投资基金，支持创新型融资机制的建立，鼓励外来投资和私人资本进入基础设施市场，为基础设施投资与建设的可持续发展提供制度保障。

2

创新金融产品和项目实施模式

大力推动BOT和PPP模式发展，以政府投资作为种子资金，给予必要的配套政策支持，吸引和带动商业性股权投资基金和社会资本进入基础设施建设领域。金融机构应当优化融资模式，加强产品创新，探讨灵活高效、丰富多样的融资产品，可通过银团贷款、项目融资、股权融资等方式支持基础设施项目的实施；也可开发项目所在国或区域内证券市场，增加企业融资渠道、提升融资能力，降低基础设施投资风险。

3

发挥多边金融机构和多边

合作机制的作用

多边金融机构自有资金规模庞大，运作规范透明，对区域内大型复杂基建项目的实施具有不可替代的重要作用。比如世界银行成立的“全球基础设施基金”（Global Infrastructure Facility，GIF），通过多边金融合作、联合融资和股权参与等多种方式整合各方优势资源和融资产品，推动发展中国家复杂基建项目的实施和落地。与此同时，亚太经济合作组织、亚欧会议、二十国集团、上海合作组织、区域全面经济伙伴关系协定等合作机制也为国际基础设施合作搭建了广阔平台。各国政府应充分利用现有平台或机制，充分发挥相关国际论坛、行业组织的促进作用，为基础设施的国际合作提供有效的支持和服务。
总的来说，中国和许多发展中国家的经验充分证明，基础设施的互联互通必将促进人员、货物、信息的便捷流通，从而带动经济的发展和繁荣。基础设施将继续对各国经济发挥重要的拉动作用，对社会发展起到基础支撑作用，中国基建企业“走出去”仍然处于大有可为的机遇期。中国基础设施建设一路高歌猛进，高铁、电力、通信等已处于世界先进水平；中国企业凭借开发、建设、运营国内外大型基础设施的雄厚积累，带动大国重器走出国门，在项目规模、技术难度、服务附加值等方面快速提升，日益形成以设计能力、管理能力、技术能力、交付能力为核心的企业竞争力，越来越受到合作各方及国际社会的认可，树立起良好口碑。只要中国坚持将技术先进、性价比高的基建实力与海外庞大的市场需求相结合，就一定会产生巨大的力量，促进各国携手共同发展。
面向未来新发展阶段，我们有信心看到中国基建企业牢牢把握世界经贸发展大势和行业发展新趋势，立足国内、放眼世界，科学制定市场拓展新策略，优化组织管理模式，提高把握国际规则和开拓国际市场的能力，防范国际市场风险，不断提升国际竞争力，努力实现可持续发展，促进国内国际双循环，在国际经贸新格局下深化与各国的互利共赢合作，不断为国际基础设施的发展作出新贡献。

（本文原载《国际经济合作》2022年第3期，4-9页。如需全文，请前往知网下载。）

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